Artikel


Membangun Efektivitas Kebijakan Publik Dengan Orientasi Kepercayaan Publik (Public Trust)
Oleh : Riyadi, MSi
Peneliti Madya - Kepala Bidang KMKPOA PKP2A I LAN - Dosen STIA LAN Bandung

Abstrak
Issues related to public policy is quite complex. The phenomenon of public policy, not just on how the formulation process is done, or how the substance of public policy set forth and implemented, but also about the impact or implications arising from a public policy itself. In the context of this discussion, the public may include: 1) Inner Public, namely: those who create, implement, and control, and evaluate it. 2) Outer Public, which includes a wide range of stakeholders and society implicated by public policy. Therefore, in the process of formulating public policy, not only to provide a system of rules or norms that must be obeyed, but needs to be balanced with the ability to anticipate the impact and implications, including the capability of a responsive public policy. Public policy and public trust are interrelated dimensions. The linkage between the two this will affect the effectiveness of the policy itself and its public condusiveness. The effectiveness of public policy will be realized in the form of the smooth execution of service tasks, the creation of orderly administration, low mal-administration, a simple mechanism, and easy to implemented. While public condusiveness will wake up in the form of the common perceptions about the policy, easy to understand and implement policies, and high carrying capacity of the policy as a pattern that needed to resolve the problem. The tendency of distrust of both sides in public policy formulation process should not be allowed to flow through the motions without any attempt dismissal. Government and society must be mutual "introspect" itself so that mutual trust between them can be created with good.
Keywords: public policy, public trust, inner public, outer public

A. PENDAHULUAN
Kebijakan public pada umumnya dipahami sebagai salah satu upaya atau tindakan pemerintah yang dibuat dalam rangka melaksanakan tugas-tugas pemerintahannya dalam wujud pengaturan atupun keputusan. Pada prakteknya, kebijakan public sebenarnya merupakan hasil dari suatu proses politik yang dijalankan dalam suatu system pemerintahan Negara yang di dalammya terkandung langkah-langkah atau upaya-upaya yang harus dilaksanakan oleh pemerintah selaku penyelenggara Negara. Oleh karena itulah maka dalam prakteknya, kebijakan public tidak terlepas dari peran dan fungsi aparat pemerintah yang disebut birokrasi.
Keterkaitan birokrasi dengan kebijakan public sangat erat. Secara langsung maupun tidak langsung birokrasi dianggap sebagai salah satu unsur yang dapat mempengaruhi kebijakan publik di Indonesia. Asumsi keterkaitan antara perilaku birokrasi dengan kebijakan ini didasarkan pada suatu fakta bahwa para pelaku kebijakan, mulai dari perancangan, implementasi, hingga evaluasi, selalu melibatkan aparatur birokrasi. Oleh karena itulah, maka sangat dimungkinkan apabila tingkat ketergantungan kebijakan publik terhadap birokrasi, sangat tinggi. Di sisi lain, dapat dikatakan bahwa birokrasi adalah "aktor" atau "pelaku" dalam perancangan (formulasi), pelaksanaan (implementasi), dan evaluasi kebijakan publik. Sedangkan, kebijakan publik itu sendiri adalah sebagai "alat" atau "instrumen" bagi birokrasi yang digunakan untuk melaksanakan tugas dan fungsinya.
Secara empirik, permasalahan yang berhubungan dengan kebijakan publik ini cukup kompleks. Fenomena kebijakan publik, tidak hanya sekedar pada bagaimana proses formulasi dilakukan, atau bagaimana substansi kebijakan publik dituangkan dan diimplementasikan, melainkan juga menyangkut kepada dampak atau implikasi yang ditimbulkan dari sebuah kebijakan publik itu sendiri. Oleh karena itu, dalam proses perumusan kebijakan publik, tidak hanya untuk memberikan suatu tata aturan atau norma-norma yang harus ditaati, melainkan perlu diimbangi dengan kemampuan untuk mengantisipasi dampak dan implikasinya, termasuk kapabilitas responsif dari sebuah kebijakan publik itu sendiri.
Kebijakan publik harus mampu mengakomodasikan berbagai kepentingan yang berbeda. Dan, tidak kurang pentingnya juga adalah bahwa kebijakan publik pun harus mampu mengagregasikan berbagai kepentingan tersebut ke dalam suatu produk kebijakan yang bersifat prioritas, urgen, dan mengarah pada upaya untuk menata kepentingan yang lebih luas.
Apabila kita amati dalam konteks kebijakan publik ini, dapat diungkapkan beberapa permasalahan yang dipandang sebagai penyebab lemahnya sistem kebijakan public di Indonesia, antara lain:
  1. Kebijakan publik dirumuskan cenderung parsial/kurang komprehensif -- kurang memperhatikan sektor lain. Secara institusional, seringkali kebijakan publik terjebak pada upaya pemenuhan kepentingan sektoral. Akibatnya tidak jarang menimbulkan "konflik" institusional, karena adanya "ketidaknyamanan" dari institusi/lembaga lain yang secara substansial ada keterkaitan dampak/implikasi dari kebijakan instansi lain. Misalnya, bagaimana kita dipertontonkan tentang adanya "konflik" antara Kementerian Perdagangan dengan Kementerian Kelautan karena masalah Impor Garam. Kementerian Perdagangan dengan Kementerian Pertanian mengenai Impor Beras. Begitu pula ketika Komunitas Pengusaha Rotan Indonesia yang memprotes Kebijakan Ekspor Rotan Indonesia ke China.
  2. Cenderung mencerminkan saling ketidak percayaan antara unsur pemerintahan, pemerintah terhadap rakyat, rakyat terhadap pemerintah, dan bahkan diantara masyarakat itu sendiri. Hal ini tampak dari kecenderungan "detailnya" muatan kebijakan yang dibuat karena untuk menutupi celah- celah pelanggaran. Meskipun pada kenyataannya, pelanggaran selalu saja terjadi.
  3. Lemah dalam sistem sosialisasi dan internalisasi. Sosialisasi dan internalisasi biasanya hanya dilakukan secara konvensional, seperti: melalui seminar, diskusi, ceramah khusus, dan pendistribusian dokumen kebijakan kepada organisasi atau institusi pemerintah. Akibatnya, pemahaman terhadap kebijakan yang ada, terbatas pada kelompok/organisasi atau bahkan hanya di kalangan birokrasi tertentu saja. Sebagian besar masyarakat seringkali tidak mengetahui produk suatu kebijakan.
  4. Tidak memiliki mekanisme yang tegas dan jelas dalam formulasi, termasuk pola pemberlakuannya (tidak ada percontohan). Seringkali kebijakan yang dikeluarkan tidak melalui proses uji coba melainkan langsung diberlakukan. Dalam beberapa kasus, pemberlakuan diberi tenggang waktu efektif antara 1 - 2 tahun ke depan. Pola seperti ini boleh dikatakan efektif dalam pemberlakuan, tetapi tidak efektif dalam pelaksanaan karena seringkali menimbulkan permasalahan di tingkat pelaksanaan. Akibatnya, seringkali suatu kebijakan hanya berlaku dalam waktu singkat karena terjadi permasalahan dalam pelaksanaannya, sehingga cenderung diatasi dengan perubahan-perubahan kebijakan. Tentu kondisi ini menjadi tidak efektif di lapangan.
  5. Cenderung menjadi alat politik dan kepentingan golongan/kelompok dalam jangka pendek dibanding kepentingan yang lebih luas dan jangka panjang. Hal ini menyebabkan substansi kebijakan kurang teruji, baik secara metodologis maupun kontekstual kepentingan jangka panjang yang lebih luas. Dominasi kepentingan kelompok dan politik jangka pendek cukup mempengaruhi proses perancangan maupun pelaksanaan suatu kebijkan publik.
  6. Kualitas SDM politik yang lemah tentang kebijakan publik dan lemahnya posisi birokrasi pada era reformasi menyebabkan ketidakseimbangan "power" dalam proses perancangannya. Arogansi politis seringkali mewarnai substansi kebijakan, euphoria dan eksploitasi masyarakat (rakyat) sering kali dijadikan alat penekan untuk terciptanya suatu kebijakan (hegemoni public).
  7. Dan, salah satu yang kelemahan yang paling pokok dan cenderung berulang adalah tidak konsisten dan tidak ada komitmen terhadap implementasi kebijakan itu sendiri. Contoh paling actual adalah ketika adanya pengangkatan wakil menteri di beberapa kementerian. Ketika secara administrative tidak/belum memenuhi persyaratan, akan tetapi dengan berbagai alasan dan "memanfaatkan" otoritas maka terjadilah rekayasa kebijakan yang sebenarnya menujukkan "kepalsuan" atas komitmen dan integritas para pelaku kebijakan itu sendiri.
  8. Selanjutnya, pada tahapan evaluasi kebijakan juga dipandang masih sangat lemah. Perubahan atau perumusan kebijakan baru hanya dilakukan berdasarkan opini atau adanya tuntutan/ tekanan publik, yang notabene cenderung dijadikan alat bargaining politik/ kepentingan dari kelompok-kelompok tertentu.
    Kompleksitas permasalahan yang muncul dari kondisi birokrasi dan kebijakan publik yang terjadi, memiliki dampak yang luas terhadap tata kelola pemerintahan di Indonesia. Perilaku birokrasi yang belum menunjukkan kondisi sebagaimana diharapkan, menyebabkan system kebijakan yang kecenderungan belum mampu mengakomodasikan kepentingan yang obyektif, relevan, dan sinkron antara kepentingan bangsa dan Negara, pada akhirnya dapat mendorong terciptanya tata kelola pemerintahan yang kurang efektif.
    Euphoria politik yang terjadi dalam masyarakat dan kalangan elit politik, serta elit kepentingan, menjadi suatu fenomena yang bersifat multidimensi yang menyentuh berbagai aspek kehidupan berbangsa dan bernegara. Standar penerapan prinsip- prinsip tata kelola pemerintahan kurang mampu menjadi acuan atau pedoman yang baik karena dapat dipersepsi sesuai dengan kebutuhan atau kepentingan pribadi, kelompok atau golongan. Mobilisasi publik, baik secara opini, gerakan atau demonstrasi yang digelar secara terbuka, seringkali dijadikan alat penekan yang efektif oleh kelompok-kelompok masyarakat. Di sisi lain, pemerintah dengan segenap kelengkapan aparaturnya diposisikan sebagai obyek yang harus "mengikuti" tuntutan publik. Kegamangan aparat dalam mengatasi situasi dan gerakan masyarakat, menimbulkan turunnya "wibawa" dan bahkan dapat mendelegitimasi institusi pemerintah maupun Negara. Pada tataran tertentu, permasalahan-permasalahan di atas bisa terjadi secara parsial yang terfragmentasikan pada masing-masing kondisi, tetapi pada kondisi lainnya bisa pula terjadi secara bersamaan, saling terkait dan saling mempengaruhi, sehingga terbentuk dalam suatu kondisi permasalahan yang kompleks (meluas) dalam birokrasi, kebijakan dan pemerintahan. Kondisi seperti ini tentunya tidak dapat dibiarkan mengalir mengikuti atau menyertai arus perubahan yang secara terus menerus dilakukan di Indonesia. Hal ini harus segera di atasi dan diantisipasi demi untuk mendapatkan suatu produk kebijakan public yang baik, tepat, dan mampu menjawab tuntutan perkembangan dan kebutuhan masyarakat secara berkeadilan.


B. ASPEK-ASPEK PENTING DALAM KEBIJAKAN PUBLIK
Untuk memahami konteks kebijakan public, kita dapat melihatnya berdasarkan beragam perspektif yang berbeda, khususnya, apabila kita ingin melihat kebijakan public secara kontekstual berdasarkan substansinya, seperti: ekonomi, administrasi Negara/politik, hukum, dan sebagainya. Namun secara umum, bila kita membahas kebijakan public sebagai konsep atau teori, maka perspektif yang mewarnainya lebih bersifat politis, legal formal, dan administrative.
Beragam definisi mengenai konsep kebijakan (public) antara lain sebagaimana dikemukakan oleh Thomas Dye (1981:1) dalam Mulyadi (2010:33) bahwa kebijakan adalah apa pun yang dipilih oleh pemerintah, untuk melakukan sesuatu atau tidak melakukan sesuatu (public policy is whatever government choose to do or not to do). Selanjutnya, menurut Bullock et al. (1983) dalam PKP2A I LAN (2009:11) bahwa untuk bisa disebut sebagai kebijakan, suatu keputusan perlu diikuti langkah tindakan pelaksanaan yang bersasaran untuk mencapai tujuan yang dimaksudkan. Oleh karena itu, Kebijakan sebagai suatu konsep meliputi beberapa hal berikut:
  1. Ketetapan, suatu kebijakan di dalamnya mengandung ketentuan-ketentuan tertentu yang memiliki pengaruh mengikat, baik ke dalam maupun keluar dari pembuat kebijakan.
  2. Maksud, adanya kebijakan adalah untuk mencapai tujuan-tujuan tertentu atau mengatasi permasalahan tertentu.
  3. Keputusan, untuk melakukan atau pun untuk tidak melakukan sesuatu.
  4. Suatu proses pelaksanaan dari apa yang telah ditetapkan.
Dari dua pendapat di atas, tampak bahwa yang dimaksud dengan kebijakan memiliki makna yang berbeda dengan keputusan. Kebijakan pada dasarnya merupakan hasil dari sebuah proses pengambilan keputusan yang harus ditindaklanjutinya dengan pelaksanaan keputusan tersebut. Dengan demikian, dapat dinyatakan bahwa setiap kebijakan adalah merupakan keputusan, sedangkan keputusan belum tentu menjadi sebuah kebijakan (bila tidak diimplementasikan). Dalam hal implementasi ini, dimungkinkan mengandung suatu langkah tindak untuk melakukan sesuatu atau tidak melakukan sesuatu.
Sementara itu, pendapat yang berbeda dikemukakan oleh Mustopadidjaja (1994 : 9) yang berpandangan bahwa masalah "dengan atau tanpa" pelaksanaan, suatu keputusan agar dapat disebut sebagai suatu kebijakan, perlu dilihat dalam konteks "sistem kebijakan" yang lebih luas, seperti tingkat keterlibatan organisasi pengambil keputusan dalam proses pelaksanaan kebijakannya. Khusus dalam kaitannya dengan konsep kebijakan publik, maka rumusan definisi tersebut dilengkapi bahwa keputusan dimaksud diambil oleh pemerintah sebagai pihak yang berwenang dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan negara dan pembangunan (lihat dalam PKP2A I LAN, 2010:112).
Melihat fenomena empiric yang sering terjadi di dalam penyelenggaraan pemerintahan, maka untuk memahami atau mempersepsi batasan mengenai kebijakan sebagaimana dikemukakan di atas, dalam konteks ini penulis cenderung mempersepsi batasan kebijakan secara kontekstual seperti dikemukakan oleh Mustopadidjaja (1994:9). Bahwa suatu keputusan belum tentu menjadi sebuah kebijakan, hal itu dapat dibenarkan karena untuk menjadi suatu kebijakan harus ditindaklanjuti dengan me-legal-formal-kan keputusan itu sendiri. Sedangkan, apakah kebijakan itu dilaksanakan atau tidak pada tataran implementasinya, hal ini sangat tergantung kepada bagaimana pengelolaan terhadap implementasinya tersebut. Adakah komitmen, konsistensi, kemauan (goodwill) untuk melaksanakannya. Bagaimana pula pengawasan dan pengendalian, serta evaluasinya terhadap implementasi kebijakan tersebut dilakukan.
Masih dalam konteks pengertian, Anderson (1978:3) sebagaimana dikemukakan dalam Tachjan (2008:16) menyatakan bahwa, "Public policies are those policies developed by government bodies and officials". Dalam hal ini kebijakan public dinyatakan sebagai kebijakan yang dikembangkan oleh lembaga-lembaga dan pejabat-pejabat pemerintahan. Rumusan ini memberikan penjelasan kepada kita bahwa kebijakan public dibuat oleh pemerintah sebagai organisasi yang berwenang membuatnya sekaligus mengandung makna bahwa kebijakan public bersifat formal yang memiliki kekuatan legal untuk dilaksanakan.
Meskipun pendapat yang dikemukakan berbeda-beda, namun pada intinya para ahli kebijakan memiliki kesepakatan yang sama, yakni bahwa kebijakan public merupakan produk dari pemerintah (termasuk lembaga-lembaga pemerintahan) yang ditujukan untuk memberikan arah dan pedoman untuk melakukan suatu tindakan atau tidak melakukan tindakan yang terkait dengan proses penyelenggaraan pemerintahan (termasuk dalam hal ini adalah menyangkut masalah-masalah yang berhubungan dengan masyarakat/warga Negara).
Dalam prosesnya, kebijakan public hendaknya bersifat komprehensif, yakni memperhatikan berbagai hal yang mungkin dapat mempengaruhi atau dipengaruhinya. Melaksanakan atau mengimplementasikan kebijakan public bukanlah merupakan hal yang sederhana. Karena sifatnya yang dapat berimplikasi luas, baik kepada pemerintah maupun masyarakat, maka proses kebijakan public dalam formulasinya perlu memperhatikan lingkungannya. Berkaitan dengan proses tersebut, Dunn (1981) sebagaimana dituangkan dalam PKP2A I LAN (2009:13), merumuskan adanya tiga elemen penting dalam sistem kebijakan publik, yang perlu diperhatikan, yaitu:
  1. Lingkungan Kebijakan (policy environments), yaitu keadaan yang melatarbelakangi atau peristiwa yang menyebabkan timbulnya sesuatu "isu (masalah) kebijakan", yang mempengaruhi dan dipengaruhi oleh para pelaku kebijakan dan kebijakan itu sendiri.
  2. Kebijakan publik (publik policies) itu sendiri, yaitu keputusan atas sejumlah atau serangkaian pilihan yang kurang lebih berhubungan satu sama lain (termasuk keputusan untuk tidak berbuat) yang dibuat oleh badan-badan atau kantor-kantor pemerintah dan dimaksudkan untuk mencapai tujuan tertentu.
  3. Pelaku Kebijakan (policy stakeholders), yaitu individu-individu atau kelompok-kelompok yang mempengaruhi dan dipengaruhi oleh keputusan-keputusan pemerintah. Sementara itu, Burdock (dalam Suaib, 1998) menyatakan perlunya memperhatikan aspek-aspek yang berkaitan dengan kebijakan. Menurut Burdock terdapat 3 (tiga) aspek kebijakan yang perlu diperhatikan yaitu:
    1. Aspek Kesejarahan. Aspek ini perlu diketahui karena perubahan kebijakan biasanya terjadi di dalam konteks kebijakan yang sama yang pernah dibuat di masa lalu.
    2. Aspek Lingkungan. Hal ini perlu diketahui karena kebijakan publik tidak mungkin terlepas dari pengaruh lingkungan dimana kebijakan tersebut dibangun dan dilaksanakan.
    3. Aspek kelembagaan. Aspek ini perlu diperhatikan karena suatu kebijakan publik pasti akan selalu berhubungan dengan berbagai lembaga/institusi.
Meskipun aspek-aspek penting yang dikemukakan di atas memiliki perbedaan konsep, tetapi secara kontekstual terdapat kesamaan pandangan di mana bahwa dalam hubungannya dengan kebijakan public, perlu diperhatikan paling tidak menyangkut: 1) Lingkungan; 2) Materi - substansi Kebijakan; 3) Organisasi/lembaga (pengusul - stakeholders; shareholders). Ketiga aspek tersebut memiliki hubungan dan saling keterkaitan satu sama lain.
Lingkungan sebagai aspek yang penting diperhatikan karena secara empiris lingkungan memiliki pengaruh yang kuat terhadap proses dan dinamika kebijakan public. Kebijakan public akan mengatur secara normatif proses interaksi yang harus dilakukan oleh public dalam hubungannya dengan pihak lainnya. Lingkungan itu sendiri dibagi dalam dua batasan, yaitu pertama, batasan ruang yang berupa lingkungan dalam (internal) dan lingkungan luar (eksternal). Kedua, lingkungan dalam batasan waktu, yaitu: aspek sejarah dan aspek futuristic oriented. Lingkungan dalam (internal) untuk konteks kebijakan public dalam bahasan ini adalah menyangkut lingkungan dari organisasi pengusul atau pengendali kebijakan yang karena otoritas dan wewenangnya memiliki peran dan fungsi sebagai policy maker. Sedangkan, yang dimaksud lingkungan luar (eksternal) dalam bahasan kebijakan pblik ini adalah menyangkut pihak-pihak di luar organisasi yang secara langsung kepentingan dan perannya akan terkena implikasi atau pengaruh dari adanya kebijakan tersebut.
Selain lingkungan dalam arti batasan ruang, sebagaimana dikemukakan di atas, kebijakan public juga harus memperhatikan lingkungan dalam batasan waktu. Dalam batasan waktu ini, aspek sejarah penting untuk diperhatikan. Sejarah penting sebagai dasar untuk memformulasikan kebijakan agar dalam implementasinya tidak terlalu mendapat hambatan/kendala, meskipun hal ini tidak dapat dihindari. Akan tetapi, paling tidak pengalaman sejarah, baik pengalaman dalam keberhasilan maupun pengalaman dalam kegagalan, akan menjadi bahan antisipatif bagi sebuah kebijakan. Sedangkan, aspek orientasi - masa depan (futuristic oriented), dimaksudkan bahwa kebijakan public dirumuskan tidak hanya sekedar untuk menyelesaikan (mengatur) permasalahan yang ada atau sedang terjadi saat ini saja (eksisting), melainkan juga harus mampu mengantisipasi dan memprediksikan akomodasi kepentingan di masa yang akan datang.
Materi atau substansi kebijakan merupakan aspek penting lainnya bagi sebuah kebijakan, antara lain menyangkut muatan pokok yang berupa kepentingan (interesting) para pihak. Kebijakan public sebagai bagian dari administrasi public, baik dalam teori maupun praktek, tentu tidak akan terlepas dari pengaruh kepentingan para pihak yang terlibat atau terkena implikasi di dalamnya. Oleh karena itulah maka dalam susbstansi ini, penting untuk dibangun secara maksimal untuk mengakomodasikan kepentingan-kepentingan dimaksud.
Aspek penting lainnya adalah menyangkut organisasi/lembaga yang menjadi policy maker atau pengendali dan pengusul kebijakan. Sebagaimana dikemukakan di atas, bahwa terkait dengan organisasi/lembaga ini, dalam bahasan ini diarahkan pada adanya kesesuaian antara otoritas dan wewenang organisasi (pengusul) dengan kontens kebijakan yang dibuat. Secara gambar, keterkaitan aspek-aspek tersebut adalah sebagaimana gambar di bawah ini.

VARIABEL PENYUSUNAN KEBIJAKAN DESKRIPSI ORIENTASI
1. Persepsi/definisi
Substansi/materi kebijakan perlu diuraikan secara jelas, termasuk latar belakang dan permasalahan yang mendorong perlunya mengangkat gagasan kebijakan tersebut.
Pendefinisian yang jelas dan tegas diharapkan tidak menimbulkan multipersepsi terhadap substansi kebijakan
2. Agregasi
Identifikasi ruang lingkup dan kuantitas berbagai pihak yang akan terkena dampak sebuah kebijakan.
Materi kebijakan harus mampu mengakomodasikan berbagai kepentingan stakeholders dan shareholders secara proporsional dan berkeadilan, urgen, dan prioritas.
3. Organisasi/Lembaga
Dalam hal ini perlu dicermati tentang record para pelaku (policy maker) yang terlibat dalam pengusulan sebuah kebijakan.

Usulan Kebijakan hendaknya sesuai dengan wewenang dan otoritas instansi/organisasi pengusul.

4. Agenda Setting
Tata cara atau prosedur yang ditempuh dalam mencapai status agenda (dari gagasan hingga mencapai status agenda).
Sosialisasi dan internalisasi kepada para stakeholders dan shareholders hendaknya dilakukan dari sejak proses perumusan, pembahasan, sampai dengan ditetapkannya suatu kebijakan. Hal ini penting untuk meminimalisasi ketidakpuasan dan pemahaman yang berbeda.
5. Formulasi
Dalam hal ini beberapa hal yang perlu diperhatikan adalah lembaga yang mengusulkan sebuah kebijakan, sumber data /informasi termasuk ketersediaan anggaran, dasar hukum yang dijadikan acuan, dan prosedur penetapan kebijakan tersebut.

Dalam formulasi kebijakan, kepentingan dan ego sektoral harus diminimalisir. Lembaga pengusul (policy makers) harus mengartikulasikan dan mengagregasikan kepentingan dalam rangka tugas pelayanannya.


Sumber: Diadaptasi dari Jones. Policy Analysis: Academic Utility for Practical Rhetoric, Policy Studies Journal Vol. 4,
1976, dalam PKP2A I LAN, diolah dan dikembangkan tahun 2011.

Sehubungan dengan hal tersebut, perlu kita pahami bahwa dalam menyusun suatu kebijakan, selain perlu diperhatikan tentang adanya elemen-elemen di atas, yang tidak kurang pentingnya adalah kita memahami secara benar mengenai variable-variabel yang ada dalam proses penysusunan kebijakan. Variabel-variabel dimaksud, pada dasarnya dapat dikatakan sebagai elemen-elemen dasar kebijakan yang menyangkut hal-hal yang mencerminkan keperluan terhadap adanya suatu pemahaman logis, keterlibatan institusional, dan formalisasi dari suatu proses atau mekanisme yang harus ditempuh dalam rangka penyusunan kebijakan. Merujuk kepada pendapatnya Jones (1976), dalam perspektif konseptual, variable-variabel yang perlu diperhatiakan dalam penyusunan suatu kebijakan adalah sebagaimana table di bawah ini.
VARIABEL-VARIABEL DALAM MENYUSUN KEBIJAKAN
  1. Persepsi/definisi
    Substansi/materi kebijakan perlu diuraikan secara jelas, termasuk latar belakang dan permasalahan yang mendorong perlunya mengangkat gagasan kebijakan tersebut. Pendefinisian yang jelas dan tegas diharapkan tidak menimbulkan multipersepsi terhadap substansi kebijakan
  2. Agregasi
    Identifikasi ruang lingkup dan kuantitas berbagai pihak yang akan terkena dampak sebuah kebijakan. Materi kebijakan harus mampu mengakomodasikan berbagai kepentingan stakeholders dan shareholders secara proporsional dan berkeadilan, urgen, dan prioritas.
  3. Organisasi/Lembaga
    Dalam hal ini perlu dicermati tentang record para pelaku (policy maker) yang terlibat dalam pengusulan sebuah kebijakan. Usulan Kebijakan hendaknya sesuai dengan wewenang dan otoritas instansi/ organisasi pengusul.
  4. Agenda Setting
    Tata cara atau prosedur yang ditempuh dalam mencapai status agenda (dari gagasan hingga mencapai status agenda).Sosialisasi dan internalisasi kepada para stakeholders dan shareholders hendaknya dilakukan dari sejak proses perumusan, pembahasan, sampai dengan ditetapkannya suatu kebijakan. Hal ini penting untuk meminimalisasi ketidakpuasan dan pemahaman yang berbeda.
  5. Formulasi
    Dalam hal ini beberapa hal yang perlu diperhatikan adalah lembaga yang mengusulkan sebuah kebijakan, sumber data/informasi termasuk ketersediaan anggaran, dasar hukum yang dijadikan acuan, dan prosedur penetapan kebijakan tersebut. Dalam formulasi kebijakan, kepentingan dan ego sektoral harus diminimalisir. Lembaga pengusul (policy makers) harus mengartikulasikan dan mengagregasikan kepentingan dalam rangka tugas pelayanannya.
Sumber: Diadaptasi dari Jones. Policy Analysis: Academic Utility for Practical Rhetoric, Policy Studies Journal Vol. 4, 1976, dalam PKP2A I LAN, diolah dan dikembangkan tahun 2011.

C. KEBIJAKAN PUBLIK DAN KEPERCAYAAN PUBLIK
Hakikat dari sebuah kebijakan public pada dasarnya adalah untuk memberikan keadaan yang kondusif dalam suatu system penyelenggaraan pemerintahan (administrasi Negara). Oleh karena itu, di dalamnya akan mengartikulasikan nilai-nilai, norma-norma, dan etika sebagai dasar moral praktek pemerintahan. Selain itu, tujuan dan sasaran sebagai arah yang ingin dicapai dengan adanya kebijakan ini juga merupakan factor lain yang tidak dapat diabaikan. Keseluruhan factor tersebut akan terelaborasikan dalam suatu bentuk kebijakan secara utuh. Mulyadi (2009:43 mengemukakan bahwa "Pembuatan dan perumsusan kebijakan pada prinsipnya berhubungan dengan proses pengidentifikasian dan penganalisaan nilai-nilai yang tumbuh dan berkembang dalam masyarakat, kemudian dengan kebijakan tersebut akan menentukan nilai yang relevan dengan kepentingan masyarakat - Dalam setiap kebijakan tidak hanya bertujuan untuk menciptakan adanya keseimbangan diantara kepentingan-kepentingan yang berbeda, tetapi juga setiap pembuatan kebijakan harus berfungsi sebagai pemberi nilai".
Untuk merumuskan suatu kebijakan public dengan baik, selain harus memperhatikan aspek-aspek dan nilai-nilai sebagaimana dibahas terdahulu, penulis berpendapat bahwa terdapat factor dominan lainnya yang dapat memengaruhinya, yaitu masalah kepercayaan (Trust). Dalam bahasan ini, penulis akan menyebutnya dengan istilah kepercayaan public (public trust), dimana public dimaknai secara luas menyangkut para pihak yang terlibat dan terimplikasi oleh kebijakan itu sendiri yang pamahamannya disesuaikan dengan kontekstual bahasan. Sebagai pijakan dasar untuk memahami makna public, penulis merujuk kepada pendapatnya Inu Kencana (1999) sebagaimana diungkapkan dalam Mulyadi (2009:33), bahwa yang dimaksud dengan public adalah "sejumlah manusia yang memiliki kebersamaan berpikir, perasaan, harapan, sikap dan tindakan yang benar dan baik berdasarkan nilai-nilai norma yang mereka miliki". Selanjutnya, dalam konteks bahasan ini, penulis membagi istilah public ke dalam 2 (dua) bagian yang mencakup: 1) Inner Public, yaitu: pihak yang membuat, melaksanakan, dan mengendalikannya, serta mengevaluasinya. 2) Outer Public, yang mencakup masyarakat luas yang berkepentingan dan terimplikasi oleh kebijakan public.
Kebijakan public dan kepercayaan public merupakan dimensi yang saling terkait. Keterkaitan diantara keduanya ini akan memengaruhi kepada efektivitas kebijakan itu sendiri dan kondusitvitas public-nya. Efektivitas kebijakan public akan terwujud dalam bentuk lancarnya pelaksanaan tugas-tugas pelayanan, terciptanya tertib administrasi, rendahnya mal-administrasi, mekanisme yang sederhana, dan mudahnya untuk dimplementasikan. Sedangkan kondusivitas public akan terbangun dalam wujud adanya kesamaan persepsi tentang kebijakan, mudahnya memahami dan mengimplementasikan kebijakan, dan daya dukung yang tinggi terhadap kebijakan sebagai suatu pola (pattern) yang dibutuhkan untuk menyelesaikan masalah. Kondisi public yang kondusif terhadap suatu kebijakan, tentunya akan menjadi dorongan dan spirit yang efektif bagi kebijakan itu sendiri, dan sebaliknya.
Pada sisi lain, kepercayaan public secara luas akan memengaruhi terhadap kebijakan dan kondusivitas public itu sendiri. Ketika public tidak lagi memiliki kepercayaan (trust) kepada para pelaku kebijakan (policy makers), maka akan sulit bagi kebijakan tersebut untuk diimplementasikan secara benar. Daya dukung public akan rendah, dan yang kemungkinan terjadi adalah apatis dan apriori terhadap kebijakan, dan lebih jauhnya lagi tidak ada kepatuhan atau ketaatan sebagaimana diharapkan. Dalam situasi seperti ini, segala bentuk kebijakan yang dibangun akan selalu ipermasalahkan.
Permasalahan lain adalah ketika justru pihak inner public yang tidak memiliki kepercayaan terhadap publiknya sendiri (outer public). Publik (outer) akan selalu dianggap sebagai pihak yang harus selalu diatur secara formal, public yang tidak disiplin, rendah kualitas tanggung jawabnya, individualistis dan egosentris, dan sebagainya. Situasi seperti ini tentunya akan menjadikan para pembuat kebijakan terjebak pada suatu pemikiran formalistic, detail, dan rigid dalam memformulasikan kebijakan. Dampak yang muncul adalah detailnya muatan kebijakan yang pada akhirnya menimbulkan rigiditas dan kekakuan dalam implementasinya. Inilah yang seringkalu dirasakan dalam situasi public saat ini.
Kecenderungan ketidakpercayaan dari kedua belah pihak dalam proses formulasi kebijakan public ini hendaknya tidak dibiarkan mengalir mengikuti arus tanpa adanya upaya penghentiannya. Dalam memformulasikan suatu kebijakan, hendaknya tidak didasarkan pada adanya motif "negative". Kebijakan harus dirumuskan dengan suasana obyektif sebagai akibat dari adanya kebutuhan bersama, baik pemerintah maupun masyarakat, tentang sesuatu hal yang menjadi kepentingannya. Pemerintah dan masyarakat harus saling "mengintrospeksi" diri agar saling percaya diantara keduanya dapat tercipta dengan baik. Untuk itu, pemerintah hendaknya dapat menunjukkan dan mengembangkan strategi yang efektif untuk membangun kepercayaan public yang tinggi. Pemerintah yang kuat, birokrasi yang profesional, masyarakat yang terdidik, akan menjadi dorongan dan spririt yang kuat bagi terbangunnya kebijakan public yang efektif. Keduanya harus mampu menujukkan tanggung jawab, akuntabilitas, dan responsibilitas yang tinggi sesuai dengan kapasitasnya masing-masing.
Di tengah krisis kepercayaan masyarakat terhadap pemerintah yang begitu tinggi, memang tidak mudah untuk dapat memformulasikan, mewujudkan dan mengimplementasikan suatu produk kebijakan public. Oleh karena itu, dalam hal ini para pengambil kebijakan harus mampu memahami kondisi lingkungannya dengan baik. Kebijakan public pada dasarnya dibuat untuk menyelesaikan masalah-masalah public yang teridentifikasi dimana penyelesaiannya memerlukan tindakan-tindakan public, yang dalam hal ini dimaksudkan adalah melalui pengaturan dan penetapan kebijakan (lihat Dunn, 1994:58).
Sehubungan dengan hal tersebut, maka dapat dipahami bahwa efektif tidaknya suatu kebijakan (ketika diimplementasikan), tidak dapat dilepaskan dari ada tidaknya kepercayaan public terhadap pemerintah selaku policy maker dalam proses formulasi kebijakan. Upaya penciptaan kepercayaan public ini perlu dilakukan sejak usulan atau rancangan kebijakan ini dibuat. Antisipasi dan identifikasi obyektif terhadap kebutuhan dan nilai-nilai masyarakat adalah merupakan salah satu langkah penting bagi terciptanya kebijakan public yang efektif. Dalam hal inilah maka terdapat prinsip-prinsip yang perlu diperhatikan dalam rangka membangun kepercayaan public dalam hubungannya dengan efektivitas kebijkan public,yaitu:
  1. Kebijakan public harus diformulasikan karena adanya kebutuhan masyarakat/public untuk dapat menyelesaikan masalah-masalah publiknya (responsibilitas);
  2. Kebijakan public harus dibangun dengan memperhatikan nilai-nilai public yang berlaku;
  3. Muatan/materi kebijakan public harus mampu mengakomodasikan keseimbangan kepentingan yang berbeda secara proporsional, obyektif, dan berkeadilan;
  4. Kebijakan public juga harus bersifat antisipatif dan prediktif terhadap perkembangan di masa yang akan datang;
  5. Pada tataran implementasinya, kebijakan public harus diterapkan secara konsisten, tegas, dan akuntabel, serta mengikat semua pihak yang berkepentingan tanpa pembedaan;
  6. Adanya proses internalisasi dan sosialisasi yang intensif agar pemahaman dan persepsi public terhadap kebijakan dapat trbangun dengan baik;
  7. Proses pengawasan dan pengendalian atas implementasi kebijakan public harus dilakukan secara sistematis dan terkoordinasikan dengan baik.
D. KONSISTENSI IMPLEMENTASI: FAKTOR PENUMBUH KEPERCAYAAN PUBLIK
Membangun kepercayaan public bukanlah hal yang mudah, meskipun bukan pula sebagai suatu hal yang mustahil. Kepercayaan public (public trust) adalah suatu keniscayaan yang bisa dibangun dengan berbagai cara dan strategi. Permasalahannya adalah adakah keseriusan untuk membangun, memelihara, dan mengembangkannya untuk kepentingan bangsa dan Negara. Kebijakan public merupakan salah satu alat/instrument yang dapat digunakan untuk membangun kepercayaan public tersebut.
Ketika kebijakan public dihasilkan sebagai salah satu produk politik pemerintahan, apakah kebijakan tersebut telah disesuaikan dengan kebutuhan masyarakat, kebutuhan politik, dan kebutuhan bangsa dan Negara secara lebih luas lagi. Kemudian, dalam lingkup yang lebih sempit lagi, apakah kebijakan public yang dibuat pemerintah, telah mampu mengejawantahkan berbagai permasalahan dalam tataran administrasi pemerintahan, sehingga kebijakan tersebut benar-benar akan mampu menjadi alat untuk terciptanya penyelenggaraan pemerintahan yang tertib administrasi, lancaranya pelayanan, dan akuntabelnya program dan kegiatan. Dalam hal ini, masalah implmentasi kebijakan adalah sebagai kuncinya.
Implementasi kebijakan sebagai salah satu tahapan dalam proses kebijakan public adalah merupakan tahapan yang strategis setelah proses perumusan/perancangannya. Karena pada tataran implementasi inilah suatu kebijakan akan diuji, baik secara substantive maupun tingkat efektivitas dalam penggunaannya.
Edward III (dalam Agustino, 2006:156) mengembangkan model implementasi kebijakan public yang disebutnya dengan istilah Direct and indirect Impact on Implementation. Menurut model yang dikembangkannya ini, ia mengemukakan mengenai 4 (empat) variable yang dapat menentukan keberhasilan dari implementasi kebijakan public. Keempat variable dimaksud adalah: 1) Komunikasi;2) Sumber daya; 3) Disposisi; dan 4) Struktur Birokrasi.
Komunikasi memiliki peran/fungsi yang cukup penting untuk menentukan keberhasilan kebijakan public dalam implementasinya. Salah satu kelemahan dalam proses kebijakan publik ini, khususnya yang terjadi di Indonesia, adalah masalah implementasinya. Dan, yang menjadi salah satu faktornya adalah lemahnya dalam komunikasi. Kelemahan komunikasi ini, sebenarnya tidak hanya terjadi pada saat implmentasinya saja, melainkan juga terjadi pada saat formulasi. Komunikasi semestinya sudah dibangun sejak formulasi, sehingga muatan-muatan atau materi yang akan menjadi "jiwa" nya suatu kebijakan sudah dapat diketahui dan dapat disesuaikan dengan tuntutan kebutuhan yang berkembang.
Sementara itu, pada tataran implementasi, komunikasi ini tidak kalah pentingnya. Intensitas dalam mengkomunikasikan kebijakan public pada tataran implementasi ini diperlukan agar dukungan dan komitmen pihak-pihak terkait dapat terbentuk. Agustino (2006:157) mengemukakan bahwa, "...kebijakan yang dikomunikasikan pun harus tepat, akurat, dan konsisten. Komunikasi (atau pentransmisian informasi) diperlukan agar para pembuat keputusan dan para implementor semakin konsisten dalam melaksanakan setiap kebijakan yang akan diterapkan dalam masyarakat".
Selanjutnya, ia mengemukakan mengenai tiga indicator keberhasilan komunikasi dalam konteks kebijakan public ini, yaitu:
  1. Transmisi. Penyaluran komunikasi yang baik akan dapat menghasilkan suatu implementasi yang baik pula;
  2. Kejelasan. Komunikasi yang diterima oleh para pelaksana kebijakan (street-level-bureaucrats) harus jelas dan tidak membingungkan (tidak ambigu/mendua). Ketidakjelasan pesan dapat menyebabkan timbulnya "kesalahan" dalam implementasi tersebut;
  3. Konsisten. Perintah yang diberikan dalam pelaksanaan komunikasi, harus konsisten, tidak berubah-ubah, dan harus jelas sehingga tidak menimbulkan multipersepsi, yang dapat menimbulkan kesalahpahaman (mis-understanding) terhadap implementasi kebijakan.
Variabel kedua adalah menyangkut masalah Sumber Daya. Indikator sumber daya dalam hubungannya dengan implementasi kebijakan ini, menurut Agustino (2006:158), adalah:
  1. Staf. Sumber daya utama dalam implementasi kebijakan adalah staf/pegawai, yang disebut dengan street-level-bureaucrats.
  2. Informasi. Dalam implementasi kebijakan, informasi mempunyai dua bentuk, yaitu: pertama, informasi yang berhubungan dengan cara melaksanakan kebijakan. Implementor harus mengetahui apa yang harus mereka lakukan untuk melakukan tindakan. Kedua, informasi mengenai data kepatuhan dari para pelaksana terhadap peraturan dan regulasi yang ditetapkan. Implementor harus mengetahui apakah para pelaksana tersebut telah melaksanakan kebijakan sesuai dengan yang ditetapkan.
  3. Wewenang. Kewenangan sangat penting bagi para implementor sebagai unsur yang diperlukan agar legitimasi implentor diakui oleh pihak-pihak yang akan melaksanakan kebijakan tersebut.
  4. Fasilitas. Fasilitas fisik termasuk hal yang penting bagi keberhasilan implementasi kebijakan oleh para implementor. Fasilitas fisik sebagai sarana dan prasarana pendukung, diperlukan khususnya untuk memperlancar proses komunikasi kebijakan.
Variabel ketiga yang diperlukan dalam rangka implementasi kebijakan adalah disposisi. Edward III berpendapat bahwa factor disposisi ini penting dalam rangka impelementasi kebijakan, karena disposisi ini mencakup hal yang berhubungan dengan sikap dari pelaksana kebijakan. Implementor tidak hanya dituntut untuk tahu mengenai kebijakan, akan tetapi juga harus mampu melaksanakan atau mempraktekannya.
Variabel keempat adalah menyangkut struktur birokrasi. Struktur birokrasi ini penting untuk diperhatikan dalam upaya impelementasi kebijakan, karena kejelasan struktur birokras i akan berimplikasi kepada system, mekanisme, dan prosedur yang harus ditempuh oleh para implementor. Terlalu luasnya struktur dapat menyebabkan lambannya impelentasi kebijakan. Oleh karena itulah, maka ketepatan dan kejelasan struktur birokrasi dapat menjadi pendorong bagi keberhasilan implementasi kebijakan.
Dalam hal impelementasi kebijakan ini, disadari atau tidak, seringkali menjadi masalah. Kritik yang seringkali muncul terhadap pemerintah selaku policy maker (pengambil kebijakan) dan unsur pemerintah lainnya sebagai pelaksana atau bahkan pengawas/pengendali kebijakan, adalah ketidakkonsistenan dalam penerapannya. Ketidakkonsistenan ini dapat muncul dengan berbagai macam indikasinya. Antara lain dapat berupa ketidaktegasan dalam penerapan, menyalahgunakan kebijakan dengan persepsi sendiri (untuk hal yang sudah jelas), perlakuan yang pilih kasih (tebang pilih), atau bahkan merancukan kebijakan itu sendiri. Hal-hal inilah yang pada akhirnya menimbulkan ketidakpercayaan public terhadap pemerintah sebagai pelaku kebijakan. Dan, ketika ketidakpercayaan tersebut menumbuhkan sikap apatis atau apriori terhadap kebijakan, pada akhirnya dapat menimbulkan ketidakpatuhan, atau pelanggaran kebijakan oleh public itu sendiri. Paradoks inilah yang pada akhirnya menimbulkan saling tidak percaya, dan tentunya secara otomatis akan menimbulkan ketidakefektifan dari kebijakan itu sendiri.
Dengan demikian, penting bagi semua pihak, baik pemerintah maupun masyarakat, untuk saling percaya dalam membangun dan mengimplementasikan kebijakan public. Dukungan dalam pengembangan dan perumusannya, Konsistensi dalam penerapan, akan membantu dalam menumbuhkan tingkat efektivitas suatu kebijakan.

E. PENUTUP
Kebijakan public pada hakikatnya adalah merupakan suatu upaya pengaturan terhadap proses dan mekanisme penyelenggaraan pemerintahan Negara agar tercipta suatu kondisi dan situasi yang kondusif. Dalam lingkungan kebijakan public, secara umum terbagi ke dalam dua bagian yang saling terkait, yaitu: lingkungan internal dan lingkungan eksternal. Sedangkan dalam istilah public, dalam bahasan tulisan ini dibagi ke dalam dua istilah, yaitu: pertama, inner public, yaitu para pihak yang terlibat sekaligus terkena implikasi dari sebuah kebijakan public. Kedua, outer public, yaitu public atau masyarakat luas yang secara langsung atau tidak langsung terimplikasi oleh sebuah kebijakan public.
Untuk membangun suatu kebijakan public yang efektif, terdapat satu factor yang dianggap memiliki pengaruh yang dominan, yaitu kepercayaan public (public trust). Suatu kebijakan akan efektif apabila didukung oleh tingkat kepercayaan public yang tinggi. Kepercayaan public dalam hal ini adalah mencakup inner public maupun outer public, dimana keduanya harus terpolakan dalam satu pola yang saling percaya dalam keseimbangan dan proporsionalitas peran dan fungsinya.
Sehubungan dengan hal tersebut, maka penting bagi para pengambil kebijakan (pemerintah) untuk senantiasa mewujudkan dan membangun kepercayaan public (public trust), yang salah satunya dapat dilakukan dengan memperhatikan prinsip-prinsip penting ketika kebijakan akan dirumuskan. Prinsip-prinsip dimaksud, perlu diperhatikan sejak formulasi atau proses perumusannya hingga pada saat implementasinya. Konsistensi, ketegasan, dan akuntabilitasnya harus dijaga agar efektivitas kebijakan public dapat terwujud.

DAFTAR REFERENSI
Agustino, Leo. 2006. Politik dan Kebijkan Publik. Bandung: AIPI- Bandung dan Puslit KP2W Lemlit Unpad.

Dunn, William, N. 1994. Public Policy Analysis: An Introduction. New Jersey: Prentice-Hall International, Inc., Englewood Cliffs.

Mulyadi, Deddy. 2010. Membidik Jalan Menuju Public Trust: Isu-isu Aktual Administrasi Publik dan Kebijakan Pelayanan Publik. Bandung: STIA LAN Bandung Press.

PKP2A I LAN. 2009. Kajian Evaluasi Kinerja Kebijakan Pendayagunaan Aparatur Negara Pada Era Kabinet Indonesia Bersatu: PP No. 41 tahun 2007 Tentang Organisasi Perangkat Daerah. Bandung.

Suaeb, Eka. 1998. Proses Kebijaksanaan Publik di Indonesia. Manajemen Pembangunan No. 24/VII. Agustus. 1998. Dalam PKP2A I LAN, 2009.

Tachjan, H. 2008. Implementasi Kebijakan Publik. Bandung: AIPI - PUSLIT KP2W LEMLIT UNPAD.

Wahab, Solichin Abdul. 2001. Analisis Kebijaksanaan: Dari Formulasi ke Implementasi Kebijaksanaan Negara. Edisi Kedua. Bandung: Bumi Aksara.